蒙古国家案例研究——以图勒河流域为例

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蒙古国家案例研究——以图勒河流域为例

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在世界水资源评估计划、教科文组织巴黎总部和国际水文计划蒙古国家委员会的合作下，教科文组织北京办事处为编写第二次世界水资源开发报告在蒙古展开了案例研究。

报告概述：蒙古是中亚地区的内陆国，北邻俄罗斯，东部、西部和南部与中华人民共和国接壤。总面积1 566 500 平方公里（约为法国领土的三倍、印度的一半）。蒙古的大多数地区是海拔560米到4 374米不等的高原， 平均高度为海拔1 580 米。

总体而言，蒙古的年降水量较低，每年为361立方米，其中大约90%因土壤蒸发而损失。在剩下的10%中，37 %的降水渗入土壤，而63% 成为地表径流。约95%的地表径流流出蒙古。因此，只有大约6%的年降水量转变为地表水体的可用水资源（蒙古向粮农组织提交的国别报告，1996年）。蒙古的全部地表水资源估计为599立方米/年，它们是由湖泊储水（500 立方米/年）、冰川（62.9 立方米/年）与河流（34.6 立方米/年）构成的。可更新的地下水资源估计为10.8 立方米/年。虽然对地下水资源的调查还不够充分，但是它依然是水的主要来源，尤其是在许多地表水资源冻结的冬季。

蒙古有近3 500 个湖泊，总面积约为15 600 平方公里。大约54%的湖泊位于戈壁地区，主要是浅滩或咸水湖。由于人类活动的影响，大多数浅滩或咸水湖现已严重枯竭或干涸，蒙古原来几个较大的湖泊的情况也是如此。

大河源自蒙古北部和西部山区，而南部几乎没有地表溪流。蒙古最大的流域是北部的色楞格河流域，其主要小流域是额吉河、伊德尔河、鄂尔浑河和图勒河。

图勒河流域的特征：

图勒河流域的海拔高度从1 200 米到 2 700 米不等。流域内的主要河流图勒河由纳米亚河及尼尔谷河在肯特山西南面斜坡汇流而成。肯特山是划分北冰洋和太平洋流域以及中亚内河流域盆地的世界分水岭。图勒河向西南方向延伸，从乌兰巴托市区附近蜿蜒而过，河流总长704 公里，流域面积49 840 平方公里。图勒河是流入世界上容量最大的淡水河——贝加尔湖干流色楞格河的主要支流之一。

图勒河流域仅占蒙古领土面积的3.19 %，却居住着蒙古一半以上的人口。

大约有210 条河流穿过蒙古边境流入俄罗斯和中国。虽然所有这些河流中近80%流入蒙古，但是90 %具有较大水势的大河却流出蒙古。比如，蒙古最大的河——色楞格河是贝加尔湖在西伯利亚的主要支流之一。此外，克鲁伦河汇入中国最大的湖泊之一——达赉湖，流进太平洋。

蒙古打算与其邻邦进行跨界河流公平利用的国际合作。1974年7月3日，就水资源的利用及保护对两国经济和工业发展至关重要的色楞格河流域问题，蒙古和俄罗斯联邦（前苏联）政府达成了第一个跨界水资源国际协议。两国政府在1995年2月11日签订的保护跨界水资源协议以蒙古西部的100多条小河和溪流为重点。蒙古与俄罗斯联邦之间的跨界河流域总面积约占蒙古领土的31.4 %。

1994年4月30日，中国和蒙古就贝尔湖、克鲁伦河、布尔干河和喀尔喀河以及靠近中国边界的87个小湖和河流签订了跨界水资源保护协议。与中国共同拥有的跨界水资源包括东方省、科布多省和巴彦乌勒盖省的地表水体以及戈壁阿尔泰省、南戈壁省、巴颜洪格尔省、苏赫巴托省和东戈壁省的地下水资源。

水与居住区

蒙古在行政上划分为省，每个省又分为县（区下面的区域管理单位）和巴克（农村地区最小的行政单位）。

首都乌兰巴托位于图勒河流域，拥有772 000（2003年）居民，占蒙古人口的32%。全国约60 %的人口为城市人口，其中一半以上居住在首都乌兰巴托。

《2004年千年发展目标实施情况国别报告》表明，40%的人口没有使用安全的水资源，而使用适当卫生设施的人口比例仅有25%左右。贫穷无疑是不能充分使用安全水资源和卫生设施的主要原因之一。官方数字显示，近三分之一的人口生活在国家贫困线以下，没有能力支付基本食品篮和非食物项目。由于农村人口的不断迁徙，城市贫困不断上升。近一半的贫困人口生活在城市地区，而四分之一的城市贫民在首都。最新统计显示，1999年经历了几次灾难之后，贫穷和不均等程度加深，导致2000 年和2001年的牲畜损失与农业产量急剧下降。如果这种趋势得不到扭转，就不能在2015年前实现《千年发展目标》中将贫困人口减半的目标（《2004年千年发展目标实施情况国别报告》）。

水与健康

蒙古人均耗水量很低。研究表明，生活在大城市、省中心和大居民区圆顶帐篷中的人口平均耗水量每人每天大约10公升，远远达不到卫生要求。蒙古每年有 10 000 例腹泻发生，几乎70%发生在乌兰巴托。痢疾和肝炎也是很常见的疾病。所有这些传染病的根源都在于缺少安全的水资源和卫生基础设施。直接排入坑内未经处理的污水有污染地下水的危险。此外，牲畜排泄物的淋溶，使大肠杆菌进入地表水和地下供水中。

水换粮食

游牧畜牧业是蒙古主要的传统经济活动。该部门雇用人口为总人口的47.9%，生产出34.6%的农业总产量，占国家出口量的30%。就在不久以前，种植业仍不被看作蒙古重要的经济活动。1958年才开始集约化土地耕作。目前，大约有1.3亿公顷的土地用于农业。近98%的地表面积被用作牧场，而农田仅占农用土地总面积的0.6 %（80.6 万公顷）（蒙古：环境状况，环境规划署，2002年）。截至2000年，农业雇用了全部劳动力的48.5%，占国内生产总值的35.1%，出口产品总量的 30%。直到1990年，种植业才能满足国内对面粉、土豆和蔬菜的总需求，剩余部分被出口。但是，苏联解体之后，由于缺乏资金以及技术管理问题，播种面积和产量都有所下降。如今，小麦生产只能满足50%的国内需求，而土豆和蔬菜生产仅占40%。然而，灌溉依然是需水量最大的领域。每年近43%的取水用于农业。

近几年来，进一步的气候变化引起地下水水位下降，导致一些水井和泉水干涸（国家统计局，儿童与发展调查，2000年）。这对生活在蒙古偏远地区的牧人产生了很大的影响。结果，干旱期间牲畜损失的风险极大地提高，靠近丰富水源的牧场被过度地使用。牲畜数量日益增加（2000年为3 000万头，而1990年为2 500万头），清楚地表明问题可能会越来越严重。

水和工业

采矿业约占蒙古国内生产总值的20%，全部出口量的50%以上。截至2000年，有200多个矿山在经营，其中50%以上是金矿。所开采的其他矿物有煤炭、铁、铀、铅和钼。此外，适于商业开采的石油前景令人鼓舞。除了采矿之外，还有动物皮毛和皮革加工等传统工业。但是，采矿和皮毛皮革加工引起了水污染，对生态系统造成了影响。工业需水量相当于每年26%的供水量。这个利用率预计将随着经济的增长而提高。事实上，自20世纪90年代以来，建立起许多新企业，然而，由于缺乏适当的环境防范措施，环境问题日益严重。

水和能源

蒙古一年中有8个月气候极度寒冷，因而供热能源对于人的生存至关重要。蒙古地广人稀，使能源服务的提供极为困难。木材和煤炭普遍被用于供热和烹调。但是，过去十年中，由木柴生产引起的森林砍伐成为最严重和迫切的环境问题之一。目前，蒙古仅有大约8%的国土被森林覆盖，这些森林只能在北部地区找到。由于用于供热的煤炭和木材产生了很高的一氧化碳水平，导致寒冷季节空气污染严重。

生活在大草原、戈壁和沙漠地区的人们面临着严重的燃料短缺问题。蒙古政府给予能源部门最优先的发展权，因为相互连接的主要电网仅仅向大约100万人供电，覆盖土地总面积的30%。

由于缺少实施大规模水力发电项目的资金，蒙古的水力发电潜能停滞不前。目前，水利发电由蒙古西部地区的五个小型水力发电厂提供。

管理风险

大雨期间，蒙古中、北部地区易发洪水。圆顶帐篷（因其易于组装拆解而为游牧民使用的像传统帐篷一样的构造物）居住区的居民受影响最严重，因为圆顶帐篷居住区一般在市郊，这里较大面积的土地可用于“圆顶帐篷”安营扎寨。但是，由于靠近河岸或建造在斜坡上，部分地方可能是洪水易发区。而且，当洪水发生在人口密集的地区时，会造成更大的经济损害。例如，1966年7月，图勒河水位比其往常水位上涨了3米多，淹没了乌兰巴托市的工业区，夺走了130条生命，造成总计750万美元的经济损失（蒙古：环境状况，环境规划署，2002年）。

由于平均降雨量少，特别是在蒙古的沙漠草原区，干旱很常见。沙漠区已经创下了连续三年干旱的纪录。干旱势必给农业和畜牧业带来最大的影响。例如，在蒙古中、南部地区，植物生长期的第一个阶段，常常可以看到干旱的现象（蒙古：环境状况，环境规划署，2002年）。结果，农作物栽培越来越依赖大规模的灌溉方案。

遗憾的是，没有系统地组织实施洪水及干旱防范措施。发生洪水时，社区缺乏预警系统的利用。此外，在公众意识方面存在一定的差距。

水资源管理

蒙古政府认识到，水资源保护对于经济的长期发展具有第一位的重要性。这一点也在计划通过有效利用和保护水资源、确保本国可持续发展的国家水资源计划任务范围内得到反映。2000年，为了协调监督国家水资源计划的实施情况，成立了国家水委员会（NWC），作为一些部委和地方政府的协调机构。但是，没有为国家水资源计划的实现进行资源分配；而且，没有确定具体的里程碑。因此，国家水委员会在水部门分散的管理方案内努力协调几个政府部门的行动。

突出的问题是，政府一级制定的政策和计划时常不能下达地方一级。政策实施和监督机制也受到了限制。在机构一级，实施一系列政策和计划的财政和人力资源的能力有限。国家级和地方级众多机构间缺少协调和协同作用，职责划分不明确。由于财政的制约，法律法规没有得到充分执行。

新修订的《水法》预示着缺少地方一级的综合水资源管理规定和公众参与。因此，很遗憾，已经制定的政策和计划缺乏公有权。所以，公众被动地监督众多的政策和计划的实施进度。

目前，没有针对图勒河流域的水资源制定管理计划。位于图勒河上游的乌兰巴托市和周围的居民点是最大的水资源使用者。在乌兰巴托市下游方向，有不超过5 000名使用者的小城镇。

蒙古的价格表和定价政策是分散的，而且地方管理部门被赋予制订和修订水费表的全部权力。虽然蒙古政府对于穷人和处于边缘地位的人的利益和社会需求给予了优先权，但是由于规定不力，目前的定价方案已经转而支持工业和富裕者了。工业和采矿业的水价每1000公升约为0.006 美元，小企业每1000公升约支付0.48 美元，但是，对于安装水表的公寓用户，每位居民每月收取1.5-7.5美元的固定费用。用于圆顶帐篷（游牧牧民的传统住房）地区消费者的收费高于工业和矿业公司1000公升用水的84倍。因此，收入最低者付费最高而消耗量最少。

水和生态系统

城市化和采矿业不断发展，引起地表和地下水资源的大量污染。对相关的生态系统带来了巨大的影响。此外，过度使用地下水资源导致地下水位下降，结果一些泉水、湖泊及其相关的生态系统枯竭。牲畜数量的上升和未加控制的放牧做法也影响着生态系统的平衡。

目前有 40个受保护地区，其中12 个构成湖泊生态系统。蒙古政府已经宣布了打算提高受保护地区面积的想法。蒙古议会在1994年通过的国家发展计划给予生态系统保护很高的优先权。而且，保护环境的基本指导方针在1997年“蒙古国生态政策” 指令中得到确认。继这些初步的措施之后，蒙古议会通过了20多项保护法律。实际上，合理地管理环境的法律基础已经到位。此外，蒙古国教育文化及科学部将环境教育计划纳入课程中。但是，由于不同部门对水和土壤资源存在竞争性利益，且缺少环境保护的激励措施，规章制度的执行效率不高（《2004年千年发展目标实施情况国别报告》）。

结论：

苏联解体后，蒙古经历了巨大的经济和政治转型期。然而，后果是严重的：贫穷加剧，只有有限的人口能够得到安全的水，卫生设施不足，水资源质量下降，与水相关的疾病很普遍，公共医疗卫生服务不能惠及贫穷者。水资源匮乏﹑极度寒冷的气候条件和最近发生的灾难进一步突出了这些问题。蒙古政府承诺实施水资源管理和环境保护的改革。不过，由于缺少资金来源，经过培训的人员数量有限，政策得不到执行；法律法规无法实施。农业部门﹑畜牧业和采矿业是三大经济支柱，对蒙古的国内生产总值做出了巨大贡献。但是，部门利益阻碍了对水资源和环境的充分保护。水费设置的分权制度导致向企业和工业提供低成本的水，从而促进经济的发展，但却忽视了穷人的需求。在抗击贫穷的斗争中，由于缺乏水和肥沃的土地资源，蒙古处于非常不利的地位。

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但是90 %具有较大水势的大河却流出蒙古。比如，蒙古最大的河——色楞格河是贝加尔湖在西伯利亚的主要支流之一。此外，克鲁伦河汇入中国最大的湖泊之一——达赉湖，流进太平洋。
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合理利用这些！

fklk

真是难得好文章，与天斗，与地斗，与隐藏的阶级敌人斗！