（内蒙古大学法学院
内蒙古
呼和浩特
010021）
草原是一种宝贵的自然资源，不仅是畜牧业生产的基本生产资料，而且能涵养水源，保持水土，调节气候，改善生态环境。加强草原资源的保护，尤其是加强草原资源的法律保护是保证畜牧业发展的基础，也是环境保护的重要内容。本课题从多个角度探讨了内蒙古草原法制建设中存在的问题及完善对策。课题首先论述了内蒙古草原资源现状以及在草原利用过程中存在的问题，接着系统分析了内蒙古草原资源立法现状及存在的问题，在考察了国外的相关法律制度—主要是介绍了国外的牧业产权制度和牧业行政制度的基础上，对内蒙古草原资源法制建设的完善提出了独特的见解。由于完善意见的提出是在考察实践的基础上做出的，因此，具有一定的现实性和可操作性，应用性极强。
草原是生长草本或木本植物或饲料用灌木植物的土地。[1]2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国草原法》中所称的草原是指天然草原和人工草地。草原是一种宝贵的自然资源，不仅是畜牧业生产的基本生产资料，而且能涵养水源，保持水土，调节气候，改善生态环境。从生态学而言，草原是一个由动物、植物、微生物、水文、地理等多种成分组成的陆地生态系统。与森林类似，草原是一种可再生资源，合理利用这种资源就可以使其不断恢复、更新，处于周而复始的良性循环状态，成为人们永续利用的自然资源；反之，由于外部不利的自然条件的恶化，尤其是人类活动的干扰，草原生态系统也会遭到破坏，使草原资源退化、衰竭以至消失。难怪有人认为，“一个草场，可以是一片荒漠，经保护用来对它的自然演变进行科学研究；也可以是一个野生动物产地，一片为野生动物提供饲料的基地，或是一个工业区，一个能获取水源用于灌溉的区域等。”[2]可见，草原是一个由生物多样性组成的综合体，它的利用具有多样性。然而，草原生物的多样性及其利用多样性并没有改变其以牧业为主的开发利用方式。只是现代牧业较之传统牧业已经从单纯的圈牧、栏牧饲养牲畜，提供畜产品的产业，拓展到管理野生动物，控制植被，保持水土，防治动物疾病和开展科学研究，旅游观光，和防虫、防火、减灾等广泛的生态经济领域。因此，加强草原资源的保护，尤其是加强草原资源的法律保护是保证畜牧业发展的基础，也是环境保护的重要内容。
一、内蒙古草原资源现状以及在草原利用中存在的问题
我国是一个草原资源大国，拥有各类天然草原近4亿公顷，主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区，草原总面积仅次于澳大利亚，居世界第二位，但人均占有草原面积只有0.33公顷，仅为世界平均水平的一半。[3] 我区草场面积居全国五大牧场之首。东起大兴安岭山地，西至居延海广袤无垠的草原，东西绵延2000多公里，总面积达8666.7万公顷，其中可利用草场面积6818.0万公顷，占全国可利用草场面积1/5以上。呼伦贝尔、锡林郭勒、科尔沁、乌兰察布、鄂尔多斯和乌拉特是全国著名草原，孕育出丰富多样的畜种资源，著名的三河牛、三河马、草原红牛、乌珠穆沁肥尾羊、敖汉细毛羊、内蒙古细毛羊、阿尔巴斯白山羊、阿拉善驼等优良品种，在区内外闻名遐迩。[4]
草原既是牧民的基本生产资料，又是生态保护的屏障。因此，保护、建设和合理利用草原，对我区经济和社会发展具有十分重要的战略意义。自治区党委历来高度重视草原的保护管理工作，制定了一系列方针政策，1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国草原法》，自治区也相应出台了一系列相关的地方法规，对加强草原的保护、建设和合理利用，保护和改善生态环境，发挥了积极的作用。但是，在草原的保护、建设和利用过程中，也存在着诸多问题：
（一）毁草开荒
迫于人口的压力，再加上20世纪50——70年代的蛮干行为，我区的毁草开荒情况比较严重。例如，曾经我区的草原面积约占全国总面积的1/4，由于毁草开荒，使草原受到严重破坏。“文化大革命”中很多单位开垦草原，建立副食基地，共占地362.8万公顷，相当于自治区牧区草原面积的1/10。[5]
（二）草场退化
草原是全国最大的生态屏障。草场退化是我区草原资源利用和保护中存在的突出问题。我区草场退化主要表现在：草群变得稀疏低矮，产草量降低；草质变坏，草群中优良牧草减少，杂草、毒草增加；生态环境条件恶化，旱化、沙化、盐渍化加剧。草原植被覆盖度降低，相应地造成草原涵养水源、保护水土地能力减弱，水土流失加重。我国90％的草地已经或正在退化，其中，中度退化程度以上（包括沙化、碱化）的草地达1.3亿公顷。而明显退化的草原以每年2000——3000万亩的速度不断扩大。[6]我区草原退化严重，已经到了惊人的程度。6359万多公顷可利用草地面积中，目前退化草地面积已达3867万公顷，占可利用草原的60％。素以水草丰美著称的全国重点牧区呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原，退化面积分别达23％和41％，鄂尔多斯草原的退化最为严重，面积达68％以上。[7]由于连年旱灾，草场退化，锡林郭勒盟苏尼特右旗的牧民又开始重过游牧生活，也就是走“敖特尔”。[8]
（三）草原沙化
在基岩比较松散和沙源比较丰富的地区，土壤发育在沙岩和冲击沙上面，质地较粗，由于滥垦、过牧，是我区的草原不断沙化。以往沙尘暴基本上是从阿拉善盟和巴彦淖尔盟的沙漠地带发起，2000年以来却东移到乌兰察布盟和锡林郭勒盟，向世人拉响了最令人担忧的生态警报——美丽的锡林郭勒草原也已严重沙化。内蒙古乃至世界上最为典型的草甸草原东乌珠穆沁旗，草场退化面积已占全旗可利用草场的66％以上。以荒漠草原为代表的阿拉善盟和伊克昭盟，草原退化、沙化之势更为严峻。与20世纪50年代相比，阿拉善左旗的草地覆盖度降低了30％至50％，目前荒漠和半荒漠已占到了这个旗草地的96．9％。[9]
（四）鼠害猖獗
由于过度狩猎，消灭了老鼠的天敌，结果造成草原鼠害严重。内蒙古草原形成危害的鼠种有布氏田鼠、长爪沙鼠、大沙鼠和鼢鼠。2003年全区草原鼠害发生面积11407万亩，严重危害面积5664万亩。布氏田鼠主要分布在自治区呼伦贝尔市和锡林郭勒盟两大牧区。长爪沙鼠主要在通辽市、赤峰市、乌盟、鄂尔多斯市等地危害，尤其在实施草原“无鼠害示范区”建设的通辽市、赤峰市和鄂尔多斯市危害严重。近两年，我区实施草原生态建设，退牧还草等项目，一定程度上草原植被得到了恢复，但鼠的密度也增加了，对项目区的生态环境造成一定的破坏，再有人工草地的增加，鼠类栖息环境改变，造成鼠密度的上升，形成新的危害；还有就是草场条件较好的地区，如乌拉盖开发区，由于过度利用，造成草原退化，适宜鼢鼠活动，加剧了草场的退化。[10]
（五）动植物减少
草原和荒漠中的生物，由于亿万年来长期进化的结果，对当地的环境有着特殊的适应性。它们不仅具有重要的科学研究价值，而且其中许多还有重要的经济用途。一旦破坏，很难恢复。而我区草原生物资源的破坏十分严重，主要表现在：一是乱挖滥采，使许多药用植物数量越来越少。我区是中国中草药生产基地之一，现已发现药用植物500多种，有誉称为中国“国老”的甘草、补气药材之最黄芪、中国地精——肉苁蓉，还有赤芍、麻黄、桔梗、知母、柴胡、苍术、远志、车前子、龙胆草等药材几十种。另外，我区的发菜产量大、质量闻名，营养丰富，是名贵的副食品，亦有医疗作用。但是，近十年来，来自各地的多达200万左右人次的挖发菜者，非法进入内蒙古大草原挖掘发菜，涉及的草场面积约为2．2亿多亩，遍布内蒙古中西部的锡林郭勒盟、乌兰察布盟、巴彦淖尔盟、伊克昭盟、阿拉善盟等12个地方，破坏非常严重。[11]二是乱捕滥猎，使一些草原野生动物濒于灭绝。
二、内蒙古草原资源立法现状及存在的问题
（一）自治区草原资源立法现状
社会主义市场经济是法治经济，依法治国是我国的基本方略。为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样化，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，同样需要法治。草原法是我国自然资源立法领域一部重要的生态环境资源保护法。自治区党委历来高度重视草原的保护管理工作，制定了一系列方针政策，1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国草原法》，自治区也相应出台了一系列相关的地方法规，对加强草原的保护、建设和合理利用，保护和改善生态环境，发挥了积极的作用，这些立法主要有：
1、《内蒙古自治区〈野生药材资源保护管理条例〉实施细则》内蒙古自治区人民政府令第4号，1989年4月5日颁布并实施。
2、《内蒙古自治区草原管理条例》，1984年6月7日内蒙古自治区第六届人民代表大会常务委员会第二次会议，根据1991年8月31日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订。
3、《内蒙古自治区国有农牧场条例》，1996年7月27日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过。
4、《内蒙古自治区牧业税征收办法》，1996年8月5日内蒙古自治区人民政府令第76号发布。
5、《内蒙古自治区家畜家禽防疫实施办法》，1996年12月6日内蒙古自治区人民政府令第80号发布。
6、《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于进一步加强贯彻执行草原法的决议》，1997年5月31日内蒙古自治区人大。
7、《内蒙古自治区种畜禽管理条例》，1998年5月30日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第三次会议通过。
8、《内蒙古自治区草原管理实施细则》，1998年8月4日内蒙古自治区人民政府令第86号通过。
9、《内蒙古自治区自然保护区实施办法》，1998年11月25日内蒙古自治区人民政府令第94号令通过。
10、《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》，1998年11月27日内蒙古自治区第九届人民代表大会第六次会议通过。
11、《内蒙古自治区人民政府关于开展建设农区畜牧业示范点工作的通知》，1999年10月28日内蒙古自治区人民政府内政字[1999]201号。
12、《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》，1999年12月9日内蒙古自治区人民政府第十七次常务会议通过。
13、《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》，2000年6月28日内蒙古自治区人民政府令第104号通过。
14、《内蒙古自治区农牧业承包合同条例》，2000年12月12日内蒙古自治区第九届全国人民代表大会常务委员会公告第五十二号。
15、《内蒙古自治区锡林郭勒草原国家级自然保护区管理条例》，2001年4月6日内蒙古自治区常务委员会公告第五十八号。
16、《内蒙古自治区退耕还林（草）工程管理办法（试行）》，2001年7月13日内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2001）26号。
17、《内蒙古自治区天然草原植被恢复建设与保护项目管理办法（试行）》，2001年7月13日内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发（2001）26号。
18、《鄂温克自治期草原管理条例》，2001年11月21日内蒙古自治区人民代表大会常务委员会。
在这里值得一提的是，2004年11月26日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议修正通过《内蒙古自治区草原管理条例》，该条例自2005年1月1日施行。这一条例的出台是根据《中华人民共和国民族区域自治法》和修订后的《中华人民共和国草原法》的有关内容，结合自治区的实际制定的。
（二）当前自治区草原立法中存在的问题
随着改革的深化和市场经济的发展，现行草原法已经不能适应新形势下草原保护管理的需要，实践中出现了一些亟待解决的问题：
1、草原生态遭到严重破坏。草原是我国最大的陆地生态系统，也是我国重要的绿色生态屏障，草原是我国西部地区的最主要植被，作为全国五大牧区之首的我区，草原资源的生态价值就显得更为重要，它发挥着放风固沙、涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气、改良土壤、美化环境、促进生态系统良性循环的特殊生态功能。因此，草原生态保护是西部地区生态环境建设的核心，也是全国生态环境建设的关键所在。保护草原始终是草原法的立法宗旨，面对土地荒漠化和沙化对国家生态安全的威胁，修订后的《草原法》在立法上既肯定了草原作为畜牧业的重要生产资料而需要保护，又进一步表明草原作为经济和社会可持续发展所依靠的重要生态系统而需要保护。但是，超载过牧、乱垦乱挖草原的现象依然严重，部分草原的鼠害、病虫害还未得到有效控制，草原沙化、退化、荒漠化的趋势加剧。
2、草畜失衡现象严重。草畜平衡是指在一定时间和区域内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量，与饲养牲畜所需的饲草饲料量达到动态平衡。[12]目前我国草地的理论载蓄量约为4.5亿个羊单位，而1998年草食畜类的拥有量已达9.7亿个羊单位，考虑到农区、半农区草食畜类约有30％——40％的饲料来源于农作物秸秆等，估计我国草地的现实载畜量至少为7——8亿个羊单位，总体超载率为60％以上。[13]修订后的《草原法》第33条、第45条均对草畜平衡作出了专门的规定，1991年修正的《内蒙古草原管理条例》和2004年新修订的《内蒙古自治区草原管理条例》也都作出了相应的规定，但是，超载过牧问题并没有得到遏制。以超载过牧作为主导因素的草原退化的表征是多层次的：一是植被种群的退化；二是草原土壤的沙漠化、干旱化与贫瘠化；三是生物多样性减少与逆向演替；四是草原景观荒漠化、沙漠化。由此造成的经济影响是显而易见的，而其对生态环境安全的严重影响益发凸现在国人面前，主要表现为日益频繁而强烈的沙尘暴，已成为一个跨地区、跨国界的大气环境问题之源。
3、草原承包中重利用轻养护、重索取轻建设等掠夺性经营的现象比较突出。1985年《草原法》出台到2002年修订了《草原法》至今，自治区进行了一系列相关的立法，成绩是显著的。但是，在草原的承包利用过程中，掠夺性经营现象还是存在，在有些地区仍比较突出。严禁乱开滥垦草原是自治区草原监理部门的首要职责，1999年由自治区各级政府牵头，组成乱开滥垦草原清查办公室，对1990年以来开垦的草原进行了全面的清查，查处力度是很大的。尽管如此，乱开滥垦草原现象依然存在，例如，2003年春季，科左后旗的郭某和孙某非法开垦草原200亩造成了恶劣影响，依法追究刑事责任。[14]《草原法》对占用、征用草原的审批作出了明确的规定，但是，近几年来，我区各地在草原上搞开发建设的内容比较多，征用、占用草原现象比较普遍。乱采滥挖草原野生植物、尤其是滥搂发菜的情况仍然是屡禁不止。这些严重破坏草原的违法活动，不仅严重破坏了草原生态环境，制约了草原畜牧业的健康发展，甚至影响到草原牧区的社会安定和民族团结。
4、对草原投入不足，草原基础设施和服务体系建设滞后。我区经济基础相对薄弱，尽管自治区党委高度重要草原资源的保护和管理工作，但是，各级政府对草原建设的投入不够，在支持草原水利设施建设、改善人畜用水条件、加强草种基地建设、做好防火准备工作、安排草原改良、人工种草和草种生产资金等方面的职责不到位，在进行对退化、沙化、盐渍化、石漠化和水土流失的草原进行专项治理的过程中，法律没有作出明确的规定。
5、当前立法中的法律责任规定得比较原则，对破坏草原等违法行为的处罚力度不够。根据法律规定，违法者应当承担的法律责任按其性质，可以分为民事责任、行政责任和刑事责任三种形式。为了保证草原法的有效实施，惩治一切有害草原的违法行为发生，2004年11月26日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议修正通过《内蒙古自治区草原管理条例》规定的法律责任主要是行政责任和刑事责任，另外，如果违法者的行为给他人造成损害，还应当承当民事责任。该条例规定了违反草原法的监督、管理的法律责任以及非法利用草原的法律责任，较之以前的立法，法律责任有了很大的补充和完善，但是，许多规定还是原则性的，还需要立法机关进一步完善配套相关的立法，以增强条例的可操作性，更好地加大执法力度，严厉打击破坏草原资源的违法行为。
三、国外相关法律制度的考察
（一）牧业产权制度
牧业产权制度在牧业发展中提供了直接的经济动力源泉。因此，各国普遍规定了牧业产权制度。由于受制于土地所有权的安排，草原所有权一般也分为国家所有或政府所有，公共所有和私人所有。有些国家如澳大利亚、加拿大等国规定，草原或牧区土地属于政府所有，政府将草原租给牧场主使用，使用期限一般都比较长，如21年、42年、99年等。有些国家专门规定了牧业产权主体的义务，如环境影响评价的义务、诚实管理和合理利用的义务、缴纳税费的义务等。[15]
（二）牧业行政制度
1、牧业行政主体制度
牧业是一国可持续发展的重要方面，为此，加强政府对牧业的管理是牧业法的基本出发点。因此，各国政府都有牧业行政主管部门，虽然，因牧业产值在国民经济中的比重不同，政府牧业行政部门的地位有所不同。由于牧业总是农业的一部分，政府牧业行政部门总是农业部门，如美国的农业部、韩国的农林水产部。政府牧业行政部门的主要职责是组织牧业发展规划和计划，进行草原利用管理，组织草场改良和建设，维护草原生态平衡，组织草原开发利用的科学研究等。
2、牧业规划发展制度
政府牧业行政主管部门对草原和牧业的管理首先是在草原资源使用、需要和供应的综合分析，并进行环境经济分析的基础上进行。草原的需求量、草原负载力、牧业发展规模和方向往往是政府发展控制的。为此，许多国家都把牧业发展规划作为草原和牧业管理的首要工作。牧业发展规划一般要对草原管理、养护、改良等提高草原再生能力、载畜能力等做出中长期安排，并使之成为牧业系统化管理的根据。牧业发展规划往往要考虑人类种群、草原利用方式、减轻放牧压力、改善放牧系统、调整牧区范围、恢复更新草场、经济社会发展等因素，为了保证发展规划的科学性和严肃性，在规划的制定和实施过程中，需要客观地调查资源状况。
3、草原利用和保护制度
不少国家都规定，按不同类型、草场载畜量确定放牧载畜量。当租用牧场者超过法定载畜量，引起草原退化时，政府将依法处罚，直到收回草场。为了防止草原过度放牧，控制牧区的牲畜头数量和种类，有不少国家收取放牧费。有的国家还专门规定了牧业方式，如阿根廷规定，全国所有草原一律实行围栏放牧，仅国有草原受到较为严格的管理，公共草原和私人草原也附加了不少管理。特别一提的是，《日本草地法》规定，地方公共团体必须依据法律、法规指定合理、有效利用草地的规章，然后根据规章与草地利用者签订草原使用及收益契约。农林大臣或都道府有权派员对其草原利用状况进行检查监督，因草原荒废、退化等原因使国土遭到严重危害时，都道府应依法指示有关牧场主采用保护草原的措施；草原发生虫害时，都道府应依法通知牧场主和有关方面，对其所辖的草地进行灭虫，草地管理者和利用者有义务及时报告虫情。[16]
4、草场改良与建设制度
各国草原法都规定了对天然草原的维护和人工草场的培植。鼓励牧场主及其他人从事草场改良研究，及从事草原灭火、防虫工作。国家在必要的限度内都在不同程度上，从资金融通、牧草种子、草地树木种苗的供给等方面给予必要的奖励。不少国家都规定了牧场主或其他投资者获得政府财政资金或银行贷款的条件，如新西兰有关立法规定，牧场主要获得政府贷款，必须先采取围栏种草，后放牧养畜的方法，并须受过农业高等教育和经过考试合格等。各国在重视草原改良的同时，也规定了草原建设的管理制度。《韩国草地法》规定，建设草地必须依法申请并经过有权机关的审查许可。政府行政主管部门要对申请建设草地进行土地调查。为了土地的有效利用和区域经济的发展，有权决定公布草原建设基地。草原建设者必须严格遵守有关规定，未经许可不得从事改变土地用途及设置施工物，设置坟墓，采掘土石、林木的采伐及运出和其他妨碍建造草原的行为。政府鼓励私人和有关私人组织借贷进行草原建设，并确保政府对草原建设的投资。[17]
5、公有草原的许可利用和放牧费制度
为了对公有牧地加强管理、养护，改善其现状，以尽可能的提高其生产能力，纠正防止公有草地上牧业的破坏，有的国家在公有牧地上实行土地放牧的许可证制度和租契征收费制度。如《美国公有牧地改良法》规定，在公有牧地上放牧必须由放牧人申请，经有关政府当局颁发许可证。而且“除某些特定情况外，他可命令停止在某些土地上放牧（不论是临时停止或永久停止）。”这种管理的目标在于改良公有牧地的牧草生长条件，使他们提高产量。[18]
四、内蒙古草原资源法制建设的完善
1991年《内蒙古自治区草原管理条例》自实施以来，对加强草原的保护、建设和合理利用，保护和改善生态环境，发挥了积极的作用。但是随着形势的变化，这一草原管理条例已经不能适应新形势下草原保护管理的需要。在这种背景下，2004年11月26日内蒙古自治区第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议修正通过《内蒙古自治区草原管理条例》，该条例自2005年1月1日施行。新的草原管理条例还没有正式施行，现提出这部立法在实施过程中的完善建议：
（一）实施条例应当遵循新的理念
《内蒙古自治区草原管理条例》第1条明确规定：“为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国草原法》和国家有关法律、法规，结合自治区实际，制定本条例。”这次条例的修订，认真总结了内蒙古草原管理条例颁布实施以来的实践经验，适应新形势下生态建设和畜牧业发展的需要，进一步健全和完善对草原保护、建设和合理利用等方面的法律制度，充分调动牧民保护和合理利用草原的积极性，改善草原生态环境，维护生物多样性，实现草原的永续利用和畜牧业的可持续发展。为了更好的把这一新的理念贯彻下去，应当做到权责利相结合，处理好国家、集体、牧民之间的利益关系；要正确处理畜牧业生产和生态环境建设的关系，把草原保护、建设放在首位；同时，加强对草原利用的指导、监督和管理，完善草原家庭承包制；运用法律手段，引导、鼓励牧民切实保护和建设好草原，把草原保护、建设与牧民脱贫致富结合起来；强化监督检查，完善法律责任。
（二）明确权属以完善草原家庭承包制
《内蒙古自治区草原管理条例》在第二章对“草原权属”做出了专章的规定，明确规定了草原所有权和草原使用权，同时对草原的承包经营权做出了具体的规定。《内蒙古自治区草原管理条例》第10条明确规定：“集体所有的草原，由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营；国家所有的草原，可以由拥有使用权的单位承包给内部的成员经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员或者三分之二以上嘎查村民代表同意，并报苏木乡级人民政府和旗县人民政府草原行政主管部门批准。”这一操作性很强的具体规定，奠定了完善草原家庭承包制的制度保障。长期以来，草原承包经营权不稳定不完善，成为草原不能得以很好利用、建设和保护的重要原因。在草原承包关系的实践中，有的农牧民常常被剥夺了承包权利；有的承包合同常常被非法撕毁；有的地方总是频繁地调整农牧民承包的草原。因此，在全面贯彻草原条例的过程中，对尚未承包和未承包到户的草原要尽快承包到户；对已承包到户的草原，要坚持承包关系长期稳定。
（三）切实落实先进适用的技术配套系统以实施草畜平衡
《内蒙古自治区草原管理条例》对草原承包家庭承包制作出了明确的规定，有了草原承包稳定性的制度保障之后，先进适用的技术系统就将成为打破粗放经营模式和固化均衡传统的新的生产函数，它着力于生产力的变革，决定着草畜平衡制度的品质、效率和进程。非常可贵的是2004年的《内蒙古自治区草原管理条例》对人工草地建设、草原围栏、划区轮牧和禁牧休牧制度、草原水利设施建设、草原鼠害、病虫害和毒害草的防治都做出了具体的规定。在采用上述技术措施增加饲草、饲料生产和供应量的同时，还应积极推广先进的养殖技术、改良蓄种、加快畜群周转、优化畜群结构等措施，以实现草原草畜平衡。
（四）加强草原监理体系建设，加大草原执法力度
《内蒙古自治区草原管理条例》在监督检查方面进行了较大的补充和完善，明确规定旗县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。各级草原监理机构是草原生态保护和建设的重要保证。条例明确规定草原监理机构负责草原法律、法规执行情况的监督检查，还规定了加强执法队伍建设和监督检查人员的培训与考核，对监督检查工作做了规范，对各种应当给予处罚的违法行为，做出了明确的处罚规定，增加了处罚种类，加大了处罚力度。在条例的实施过程中，一方面要加强草原监理体系建设，强化各级草原监理机构的管理职能，改善执法条件，确保经费来源，充分发挥基层草原监理机构的作用；另一方面，还要加大草原执法力度严厉打击各种乱挖滥采、乱开滥垦等破坏草原的违法行为，巩固草原保护建设成果，维护农牧民合法权益，为实现草原畜牧业可持续发展创造一个有法可依、违法必究的良好氛围。
（五）强化法治力度，严格适用草原法律责任
《内蒙古自治区草原管理条例》的实施和落实，既要有相关主体的自觉遵守，草原行政主管部门的依法行政，还要有严格的法律责任制度的保障。新中国成立以来，开垦草原屡禁不止，而且有几次大规模的开垦，有一个至关重要的原因就是没有严格的法律责任。同时，草原权属争议案件经常发生，但是，通过诉讼渠道解决的案件却少之又少，这就从客观上使得滥占草原和破坏草原的违法行为得不到有效的制止。而2004年的《内蒙古自治区草原管理条例》改变了过去法律责任规定很少且原则化的状况，为增强草原执法力度，加大了对违法行为的处罚，在条例的第八章明确规定了应予处罚的违法行为，增加了处罚种类，加大了处罚力度，并注意了与刑罚的衔接。但是，我们应当看到，新的《内蒙古自治区草原管理条例》的许多规定只是原则性的，需要通过配套的法规和规章进一步具体化，以增强其可操作性，从而使它的许多规定得以贯彻落实。同时，还应当对过去制定的有关法规和规章认真进行清理，凡是同新的条例相抵触的规范性文件，应当及时进行修改或者废止，以形成较为完整、协调的法律体系。
注释：
[1]肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第403页。
[2]罗伯特·乔：《野生动植物的管理》（中译本），上海三联书店1994年版，第125页。
[3]杜青林：关于《中华人民共和国草原法（修订草案）》的说明——2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议上，[email=摘自rd@peopledaily.com.cn]摘自rd@peopledaily.com.cn[/email]。
[4]摘自www.nmg.gov.cn。
[5]金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2000年4月版。
[6]摘自《经济日报》2000年5月15日。
[7][9]摘自《人民日报（海外版）》2000年6月22日第9版，www.people.com.cn。
[8]摘自《北京晨报》，http://www.sina.com.cn新浪新闻中心。
[10]摘自内蒙古农业信息网。
[11]摘自www.FM365.com。
[12]葛少芸：《略论新草原法中实施草畜平衡管理制度的几个问题》，载于《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2003年第3期。
[13]摘自《中华人民共和国农业部·中国农业统计资料（1998）》，中国农业出版社1999年版。
[14]摘自《内蒙古自治区草原执法自查报告》，www.nmg.gov.cn。
[15] 肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第408页。
[16] 肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第412页。
[17] 肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第413页。
[18] 肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第414页。
参考资料：
1、肖乾刚主编：《自然资源法教程》，法律出版社1986年版。
2、肖乾刚主编：《自然资源法》，法律出版社1992年版。
3、王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版。
4、吕忠梅著：《环境法》，法律出版社1997年版。
5、陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997年版。
6、孙佑海、王炜、齐湘泉编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中
国政法大学出版社1998年版。
7、张玉伟主编：《中华人民共和国最新土地管理法适用手册》中国建材工
业出版社1998年版。
8、肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版。
9、吕忠梅主编：《环境资源法》，中国政法大学出版社1999年版。
10、金瑞林、汪劲著：《中国环境与自然资源立法若干问题研究》，北京大学出版社1999年版。
11、皮纯协主编：《新土地管理法理论与适用》，中国法制出版社1999年版。
12、金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2000年版。
13、汪劲著：《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版。
14、曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版。
15、郝益东主编：《内蒙古——西部开发的重要支点》，内蒙古人民出版社2000年版。
16、蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版。
17、汪劲著：《环境价值的理念与价值追求——环境立法目的论》，法律出版社2000年版。
18、韩德培主编：《环境资源法论丛》（第1卷），法律出版社2001年版。
19、曲格平主编：《环境与资源法律读本》，解放军出版社2002年版。
20、王曦主编：《国际环境法与比较环境法评论》，法律出版社2002年版。
21、陈小君等著：《农村土地法律制度研究》，中国政法大学出版社2004年1月版。
作者介绍：高芙蓉，女，蒙古族，1970年出生，内蒙古大学法学院副教授、法学硕士、硕士生导师，爱德律师事务所兼职律师。 | 
发表于 2007-11-1 20:54:04